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印度贫民窟改造新模式:达拉维社区土地信托(DCLT)

「定海谈」010 贾思敏:达拉维不是贫民窟

讲述:贾思敏·瑟露嘉(Jasmine Saluja,建筑师、规划师)

主持:陈韵(「定海桥互助社」发起人)

时间:2015.11.9 周一 18:30-21:30

地点:上海市杨浦区定海港路252号定海桥互助社

语言:英语(关键处配简单中译)

 

本文来自:

澎湃新闻 冯婧

 

达拉维(Dharavi)是印度最大的贫民窟,曾出现在电影《贫民窟的百万富翁》中。2014年12月,印度孟买政府举行了一次国际公开竞赛——再造达拉维创意征集(Reinventing Dharavi: An Ideas Competition),共有来自21个国家的团队参加了竞赛。最终获得第一名的团队叫做Plural——唯一的印度本土团队。

Plural是一个来自印度的跨学科合作研究设计团队。目前团队共有6人,成员都有各自丰富的专业背景(平均工作年限15年),包括在开发商工作的规划师、经济学家、律师、城市设计师、社会学家、建筑师。团队成员是之前便合作过的朋友,借助这次竞赛机会聚在一起,利用工作之余的时间,完成了比赛。在获奖后,团队才正式注册。

 

11月,由西天中土机构组织的中印城市研究工作坊在上海交通大学举行。Plural设计团队成员Jasmine Saluja带领印度的学生参与了工作坊。Jasmine在孟买大学卡尔维亚建筑和环境研究学院(简称KRVIA)任教,在研究生学院兼职建筑讲师,每周在学校工作两次,平常是自由职业建筑师,有丰富的绿色建筑经验。11月9日,Jasmine在定海桥互助社分享了Plural团队的达拉维贫民窟改造获奖方案,展示了不同于传统贫民窟改造的新模式。本文翻译整理了Jasmine Saluja的讲座内容,以及后续讨论、邮件采访内容。

 

印度最大的贫民窟是什么样子

What is the biggest slum of India — Dharavi look like?

 

达拉维(Dharavi)是印度最大的贫民窟,如果你坐飞机到达孟买,飞机会掠过达拉维,所以达拉维是孟买的第一城市印象。Jasmine纠正了几个关于达拉维的误会:首先,达拉维仅仅是亚洲最大的贫民窟之一,其他国家还有更大的贫民窟,如巴基斯坦、墨西哥等;其次,电影《贫民窟的百万富翁》并没有反映达拉维的真实生活。

 

重要的经济地位

Important economy position

 

达拉维不仅是贫民窟,也是居住和工作混合的城市功能区。它有非常重要的经济地位,经济产值达10亿美元。如果达拉维不存在,那么孟买这座城市就会崩溃,因为住在达拉维的人们用自己的工作支撑着孟买城市的运转。

 

达拉维的产业包括各种回收产业(金属、玻璃、纸张、塑料等)、家庭作坊(肥皂、首饰等)和小工厂(餐饮、陶瓷、皮革、服饰等)。可惜的是,一般的调查研究并未深入理解这些非正式的工作、生活和休憩之间的运作系统。在达拉维,你想做任何生意都可以,你需要知道人们想什么、喜欢什么、怎么做以及怎样向市场销售,居住在达拉维的人非常享受这样的生活模式。

 

 

缺乏深入全面的理解

Lack of comprehensive understanding

 

一直以来,人们对达拉维的认识处于“盲人摸象”的状态。在政府、NGO、开发商、建筑师、居民等不同利益群体的眼中,都有不同的达拉维。

 

2006年,联合国人居组织对“贫民窟”有如下定义:聚居在城市某个地区同一屋檐下的一群个体,其居住环境缺乏以下的设施保障(slum household is a group of individual living under the same roof in an urban area who lack one or more of the following five conditions):持久耐用的住房(Durable housing)、足够的生活空间面积(Sufficient living area)、拥有干净的用水(Access to improved water)、拥有卫生设施(Access to sanitation)、保证土地的使用权(Secure tenure)。对印度的贫民窟而言,后面两点很容易被忽视,尤其是“保证土地的使用权”。

 

超高人口密度

Super high population density

 

达拉维有非常高的人口密度,孟买的人口密度是296.5人/公顷,达拉维的人口密度是1420.5人/公顷(这里按照面积204公顷,人口34万计算),而上海的人口密度是36.3人/公顷(2010年数据)。关于达拉维的人口统计,一直没有确切数据,不同机构有各自的统计数据,估计人口在30-130万之间,因为这里的居住情况非常复杂,流动性也非常强,一套房子可能白天租给一批人,晚上租给另一批人。而住在这里的人也不都是穷人,也有很多靠打工正常生活的人,普通工人的收入大概每月3000元人民币,加上达拉维的消费非常低,生活并没有人们想象中的那么贫困。

 

复杂的土地及房屋关系

Complicated relationships of land and housing

 

达拉维的土地共有240公顷,其中18%属私人所有,其他土地都属政府的不同机构所有,但这些机构之间没有任何对话,所以无法达成一个整体改造计划。多数住宅是非法建筑,但根据印度法律,居民有居住在达拉维的权利,政府无权把居民驱赶出去。这些住宅之间存在活跃的交易,在达拉维的房东和租客之间,并非单线连接,中间有环环相连的不同群体介入,如土地一级承租人、土地二级承租人、房屋二房东、土地三房东、中介机构、类似黑社会的保护机构等。这个复杂的房屋租赁关系体系,通常在政府的规划和改造计划中是被忽视的。

达拉维有不同形态的建筑,形成了不同的城市界面。达拉维现有的非法住宅都是由居民用当地材料一层一层向上搭建的,甚至可以说这些都是“绿色建筑”,因为使用的都是当地现有材料。而且孟买的很多建材也都是在达拉维生产的,比如木料及塑料的回收与再加工。

 

 

政府的改造计划

Redevelopment plan from the government

 

在过去20年里,政府也请国际知名的建筑事务所做过达拉维的改造规划,如2008年请英国福斯特建筑事务所做的规划方案。印度政府近年提出这样的政策,要在2020年,让所有印度居民都有自己的房子。对政府推出的具体政策,印度各界也在期盼,而像达拉维这样的贫民窟无疑是工作重点。

对于达拉维,政府希望通过改造的方式,把建筑合法化,主要通过开发商来重新建设这片土地,给开发商更多纵向空间上建设的可能性,以此换来更多地面建设空间。一方面解决现有居民的居住问题,同时也让政府获得土地开发的价值。

达拉维在19世纪就有了雏形,最早是一个渔村。随着英国在孟买的殖民统治以及纺织业迅速发展,孟买涌入很多工人。达拉维开始吸引不同地区、不同技术和不同文化的移民。

 

来到这里的人,有不同的谋生技能,因此达拉维被分成一个一个小社区,每个小社区的人擅长同一工种。有的社区专门制造皮革,有的缝制衣物,有的做手工刺绣,有的做珠宝加工。于是,不同宗教信仰的和地区的人都会为谋生而来到这里,努力工作挣钱,把达拉维作为通向孟买的一块跳板。直到1969年,随着住房和工厂的大规模出现,达拉维真正成为了孟买的一部分,1971年达拉维被正式称为贫民窟。由于地处洼地,政府没有开发兴趣。后来土地被修理平整,集聚了越来越多的居民,产业有了发展,而政府仍旧认为达拉维的土地价值很难激活。

 

 

2008年,一个来自纽约的建筑师Mukesh Mehta 为达拉维做了一个规划,并算了一下达拉维的土地价值。现在的达拉维位于孟买市中心,周边被便利的火车线路和站点围绕,紧邻大片绿地公园,以及高档商务中心Bandra Kurla Complex,里面入驻了不少国际企业和商业设施,还有一个高档板球运动场。巨大的土地和商业价值,让政府恍然大悟,原来达拉维这么重要。

 

政府当然希望能改造达拉维,但受制于制度、法律和政府效率的制约,一直没有好的实施方案。这个来自纽约的规划方案,造价是24亿美金, Lutz Konermann还拍了一部相关的纪录片《待售的贫民窟达拉维》(Dharavi- Slum for Sale)。

 

达拉维最早的改造计划,得到了中央政府的补贴。政策这样规定:只要能给现有居民提供免费住所,获得居民同意后,开发商可以在现有土地上把楼房加高,让房屋合法化。但问题是,有些居民会被临时安置到城市的边缘地区居住,可能要住很多年,由于孟买的交通不便利,他们的生活就变得非常不方便。所以,后来又调整了政策。

 

目前在达拉维运作的改造计划叫做贫民窟再发展计划(slum redevelopment scheme)。开发商可以去购买土地,只要有70%的居民同意搬迁,项目就可实施。但条件是,首先要在项目地块范围内,建设安置房供居民暂时生活,对居民的补偿(针对2000年之前住在达拉维的居民,2000年之后入住的居民就无权享受)为每户提供25平米的新住房(达拉维每户家庭的人口约6人)。这样居民可以获得合法的房屋。

但这个计划仍然有问题,只有建筑,却没有相关公共服务设施,如教育、医疗、运动等。而且重建的住宅质量不高,就是简易的板间房,设计糟糕,建筑的间距也很小,就像中国城中村的“一线天”。开发商只负责前5年的维护,5年后的维修成本就要居民自己承担。达拉维的基础设施本来就不好,居民继续住下去会遇到很多问题。所以,很多人就把房子转租出去,房屋质量就越来越差。

 

独特的居民自组织—Nagar

Unique resident self-organization — Nagar

 

在2014年底的竞赛中,政府将达维拉地区分成了5个地块。Plural团队认为,这样的区分显示出政府对达拉维的不了解。他们在规划中,使用Nagar作为最小的规划单位。Nagar是一种独特的居民自组织,是自发形成的社区。每个Nagar都不一样,依据工作类型、故乡老家、生活习惯、宗教信仰等因素区分。Plural团队将达维拉地区的156个Nagar作为出发点,以居民的需求为中心,提出了三个基本的问题:居民需要什么?可以提供什么?如何实现?

为了解居民需求,Plural团队和当地NGO组织合作,借助该NGO的场地,进行了一周的调查。调查方法不是发问卷,而是请居民来聊天,还提供茶水、饼干和糖果。他们希望了解不同年龄、不同职业、不同Nagar的人有什么需求,针对不同群体,有不同的沟通技巧。这些沟通技巧基于一些游戏理论,其中一个游戏是把人们的愿望画到地图上。让参与者写下对新达拉维的3个愿望,经过沟通之后,让他们选择最可能实现的那个,这样就通过装置创造出达拉维的愿望地图。

在其他项目中,Plural团队也探索了不同的沟通方式,比如儿童游戏,儿童可以在游戏中采取移动来回答问题,不必回答正式的提问。

在达拉维的聊天过程中,Plural团队有不少有趣的发现:

-孩子们表示,7年级以后,没有提供英语教育,所以很多孩子就不上学了。

-居民希望有干净的环境,这个干净不是指没有垃圾,而是希望能提供基础市政设施,居民说,只要能提供基本设施,他们可以自己维持环境的整洁。

-一些年轻人说,自己最希望能有一些运动场地,能踢足球。

-一些家庭妇女说,希望能有就业培训机构,帮助她们找到工作。

 

“自上而下”结合“自下而上”的合作性控制策略

Collaborative controlling strategy combining Bottom-up and Top-down

 

基于调查研究,以及成员自身经验(团队里的规划师在开发商工作,参与过达拉维的房屋开发;另一位律师也处理过达拉维的土地纠纷案件),Plural团队认为达拉维是一个紧密的网络,一个完善的城市生态系统,所有事情都紧密联系在一起,牵一发而动全身,所以需要一个合作性控制策略。最终,他们提出了一个“自上而下”结合“自下而上”的策略,目的是让达拉维这个紧密网络和整个城市融合在一起,而策略的具体内容要基于对达拉维这个生态系统的深入理解。

Plural团队研究了达拉维几个重要产业的运作系统,包括塑料回收、纸板回收、家庭作坊、衣帽制作,主要的研究方法是计算碳足迹,观察记录人如何在这些系统里生活。研究发现,80%的居民在达拉维既居住也工作,而且很多人所有的活动范围都在同一个地方,或位于步行可以到达的距离。

最终,团队没有提出一个空间的规划设计方案,而是提出“达拉维社区土地信托”(DCLT)的发展模式。社区土地信托模式在欧美国家已有不少成功案例。受到印度传统上甘地和巴韦思想的影响,Plural团队提出了基于达拉维贫民窟现状的新模式,即把土地价值和建筑物价值分离,土地属于共享资产,居民可以享有住宅的使用权。

 

达拉维社区土地信托(DCLT)

Dharavi Community Land Trust (DCLT)

 

与一般社区土地信托不同的是,受托人委员会(board of trustees)的构成如下:

三分之一是土地的拥有者;三分之一是社区,包括每个片区的房屋拥有者和租客;三分之一是邻里街坊,包括官员、NGO、委员会专家等,与整个系统进行连接。值得注意的是,这三个部分拥有同等的决策权力,所有决定都需要75%的同意率才可以通过。租客这个通常会被忽略的群体也拥有决策权力。

自下而上的社区参与方式

Bottom-up community participation model

社区参与的模型是一个金字塔模型,最底层是所有的居民,居民注册的方式不是简单的填写信息,而是通过具体的活动参与,包括聆听、教育、创造和执行;上面一层是Nagar层面的代表,每2000名房屋拥有者和2000名租客中各选出一个代表(这个代表可能是在居民中有威望的人),通常一个Nagar约有6000人;再往上面一层是分区层面,5个分区各选出一个房屋拥有者代表和租客代表;最顶层是由5个分区代表组成的社区土地信托委员会(共10人)。

金融模型

Finance model

 

金融模型供包括三个阶段,第一阶段是种子基金,来源包括不同的机构基金、部分土地抵押和企业社会责任(CSR),这些资金可以用来建设廉租房,包括购买土地、规划建设基础设施及住房。第二阶段是运作和维护基金,来源包括建筑的出售及置换,以及土地租赁。第三阶段是支持基金,可以让社区土地信托成为小型金融机构。这是一个可以产生收入的金融模型,而且过了一定的启动期,就可以独立运作下去。

设计导则

Design guidelines

 

在规划建筑设计层面,他们提出了一系列空间形态规范(Form Based Code),主要包括五方面内容:规范性规划、城市设计规划、空间形态设计标准、公共空间设计标准、建筑设计标准,最终目标是低层高密度社区。

针对不同的空间,提出了不同的设计策略。一些大尺度的规划,需要采用“自上而下”的规划方法,比如环境影响评估规划,以及与水相关的规划。在公共空间领域,Gallis是贫民窟独特的街道,它们既是街道,也可能是学习、聊天、休息、礼拜祈祷、社区合唱队演出等各种活动发生的空间,可以把这些社会性空间转化成宝贵的基础设施资产。此外,他们还建议营造更多混合功能空间,以提高空间利用率,同时在达拉维内部,完善自行车和步行网络和设施。

居民可以请专业设计师来进行设计,也可以自己设计。有趣的是,Plural团队没有提出一个设计方案样板,因为他们认为设计需要居民参与,不想做一个假题设计,真正的设计方案是在现实中出现的。

 

“达拉维社区土地信托”的未来实施

The future opportunities of DCLT

 

由于获得竞赛第一名,在过去的近一年时间,竞赛成果在印度不同地区进行了移动展览,Plural团队也参加了无数的政府及学术会议,最密集的一次是两天内进行了十次汇报。

虽然得到了政府和专家的认可,政府、私人机构、公共组织和NGO都认为这是一个可以落地的方案,但是方案落地的最大挑战,还在于社区的规模和社区参与。达拉维有众多的人口和社区,首先就需要挑选愿意合作的重要社区,因此启动项目非常重要。

但想要真的在达拉维推行他们的方案,几乎是不可能的事。因为,达拉维对于孟买甚至印度都太有名了,而且政府还不愿放弃其巨大的经济潜力。现在的孟买,大概有90%的人都租房子住,只有10%的人才买得起房子。达拉维的居民也在等待更合理的改造计划,不愿搬走,他们说,即使这辈子没法得到改善,也要把遗产留给孩子。

虽然暂时没法在达拉维实施方案,Plural团队还是借助这次竞赛的成功,获得了其他发展机会。在经济上,他们没有获得什么利益,几乎是在免费工作——竞赛官方网站上显示,第一名的奖金约10万人民币。但他们仍然依靠其他工作的收入,继续推动“达拉维社区土地信托”落地。

 

他们还是对未来充满希望,已经有一些政府官员给他们承诺,可以在他们管辖范围内的贫民窟,实施“社区土地信托”的发展模式,政府会提供政策许可,但团队要去自己找启动资金约144万人民币(1.5 crore INR,1500万印度卢比)。虽然他们预期的资金不高,但落实资金并不容易。另一个计划发展BRT的政府机构也愿意和Plural团队合作,在孟买未来的BRT线路上发展保障房项目,希望可以在保障房领域实施“社区土地信托”的发展模式。比起贫民窟改造,在保障房领域进行实践会容易很多,同样也会为孟买带来巨大改变。

(上海交通大学的张帆、张玥、方晋和罗瀚亦对翻译整理有贡献,特别感谢西天中土和定海桥互助社)